摘要： 虽然宪法规定了自下而上的体制，下级人大选举本级政府和上级人大，但由于执政党自上而下的作用，实际规则恰好相反。中央与地方的权力关系在中国主要体现为上级领导下级，具有单一制的特点。和以美国为代表的联邦制不同，单一制地方政府一般有责任实施中央制...
虽然宪法规定了自下而上的体制，下级人大选举本级政府和上级人大，但由于执政党自上而下的作用，实际规则恰好相反。中央与地方的权力关系在中国主要体现为上级领导下级，具有单一制的特点。和以美国为代表的联邦制不同，单一制地方政府一般有责任实施中央制定的法律，并接受上级政府的指示、命令与监督。一个例外是省、市人大代表应从下级人大选举产生。宪法第97条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。”除了宪法之外，规定中央与地方政府权力关系的基本法律还有1979年颁布的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（简称地方组织法）。
中央和地方的上下级关系主要体现在以下几个方面：
第一，地方政府有义务执行上级政府所制定的法律规范。宪法第99条规定，地方各级人大有义务“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。地方组织法第44条规定，县级以上的地方各级人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。地方组织法第59条规定，县级以上的地方各级人民政府执行本级人大及其常委会的决议，“以及上级国家行政机关的决定和命令”。
第二，上级政府有权撤销下级政府的决定。宪法第104条和地方组织法第44条规定，地方各级人大常委会的职能包括撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。宪法第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”地方组织法第59条规定，县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，并“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。
第三，各地人民政府的行政职能实行横向与纵向双重监督。根据宪法第110条规定，地方各级人民政府对本级人大负责并报告工作。在本级人大闭会期间，县级以上的地方各级人民政府对本级人大常委会负责并报告工作。但与此同时，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”宪法第109条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”
虽然宪法规定了自下而上的民主选举机制，下级人大选举本级政府和上级人大，但是实际上由于民主选举不完善，各级政府的监督主要来自上级。但是如下所述，上级监督的力度和效果必然是相当有限的。自上而下集权控制的最大问题是下级政府不是对选民负责，而是对上级负责。
第四，上级人民法院与人民检察院对下级人民法院与人民检察院具有监督作用。宪法第127条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。人民法院组织法第16条规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”监督的一种方式是上级人民法院的主动纠错职能：法院组织法第13条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。最高人民法院对各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级人民法院再审。同样，宪法第132条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。
第五，地方人民检察院检察长的任免受制于上级批准。宪法第101条规定，县级以上的地方各级人大选举并且有权罢免本级人民法院的院长和本级人民检察院的检察长，但检察长的选举与罢免须报上级人民检察院的检察长提请该级人大常委会批准。另外，地方人民法院院长通常是由同级地方人大选举产生。但法院组织法第35条规定，在地方两次人民代表大会之间，如果本级人大常委会认为人民法院院长需要撤换，须报请上级人民法院报经上级人大常委会批准。
第六，在最基层的组织单位——村民委员会，也能找到上级影响的痕迹。村民委员会组织法第5条规定，乡镇人民政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；另外，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。在实践中，很难区分什么是“指导、支持和帮助”，什么行为构成“干预”，而村民委员会“协助”乡镇工作的义务则意味着它更多的时候是一个政府执法机构，难以抵制乡镇人民政府的违法干预。
和其他国家不同，中国宪法中的“自治”是和民族区域联系在一起的。1952年，中央人民政府政务院曾发布《民族区域自治实施纲要》，1954年和1982年宪法也都规定了民族区域自治制度，1984年又颁布了民族区域自治法。1982年宪法第4条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权……各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第三章第六节规定了“民族自治地方的自治机关”。“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”（第112条）民族区域自治的一个主要体现是由少数民族自己担任政府领导。自治地方的人大常委会主任或副主任以及政府首长应由本地少数民族的公民担任。（第113、114条）
民族区域自治的另一个体现是地方有权自行制定政策和立法并管理地方财政及其他事务。自治地方“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”（第115条）。自治地方的人大“有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例”。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报上一级人大批准后生效，并报全国人大常委会备案。（第116条）自治机关还有管理地方财政的自治权。“凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”（第117条）民族自治地方的财政是“一级财政”，即国家财政的组成部分。国务院按照优待民族自治地方的原则，规定民族自治地方的财政收入和支出的项目。自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业（第118条）；自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业（第119条）；并经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队（第120条）。
目前，中国已先后建立了140多个民族自治地方，包括西藏、内蒙古、新疆（维吾尔族）、宁夏（回族）以及广西（壮族）5个自治区，31个自治州，104个自治县，涵盖了44个少数民族、近6000万人口（全国少数民族人口的85%以上）、约610万平方公里（全国总面积的60%有余）。
中国的民族区域自治和美国的各种族“大熔炉”（melting pot）政策恰好相反，体现了实现种族平等的两种截然不同的方式。“大熔炉”政策的出发点是各民族在原则上是平等的，国家不需要采取特别保护措施。例如，如果保证地方人大及其常委会和政府首长由地方选民选举产生，那么在一般情况下少数民族的选民会选举本民族的候选人担任自治地方的领导；反之，如果在有汉人杂居的自治地方硬性规定少数民族担任政府领导，则又涉嫌侵犯了汉族公民选举与被选举的权利。虽然国家在某些情况下可以采取“纠偏行动”（affirmative action），对少数民族予以特殊照顾，但是任何性质的区别对待都有违反平等原则的嫌疑。同时，人为按民族划定区域不仅可能人为地突出民族特殊性，造成少数民族和其他民族在地理、经济、语言和文化上的隔绝，从而不利于国家统一，而且也可能会限制这些地区的经济和社会发展。
事实上，族群身份虽然是人类交往的第一印象，却只是民主选举过程中的考虑因素之一，而且未必在所有情况下都是决定性因素。譬如黑人只占美国人口的少数，但是2008年却成功产生了第一位黑人总统奥巴马。如果只依靠黑人选票，奥巴马显然不可能当选；他的当选表明，必然有相当多的白人及其他种族投了他的票。因此，即便在维吾尔族聚居的自治地方，如果大多数维吾尔族人愿意选举汉族候选人作为人大常委会主任或自治区主席，又有何不可？同样，少数族群候选人也完全可以在汉人聚居的地方当选。既然选举结果是政治选择，法律和宪法不应该、也没有必要干预。
